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Article : Rapport d’activités CIDR 2007
Rapport d’activités CIDR 2007
Le mardi 3 juin 2008
par Direction des programmes
I. Evolution du contexte
1. Contexte de l’aide publique au développement
1.1. Au niveau français
1.1.1. Montant de l’aide publique au développement
Les documents budgétaires du projet de loi de finance (PLF) 2007 prévoyaient une aide publique au développement égale à 0,50% du revenu national brut (RNB). Loin de poursuivre les augmentations des années précédentes afin d’atteindre cet objectif « intermédiaire », l’année 2007 constitue un point de rupture sur le chemin des 0,70% que le gouvernement envisageait d’atteindre en 2012. Les prévisions d’exécution tablent en réalité sur une APD de 0,42%, contre 0,47% en 2006. Cela correspond à un montant d’APD pour 2007 d’environ 7,8 milliards d’euros contre 9,0 milliards affichés en PLF. Pour la première fois depuis 2001, on observe donc en 2007 une baisse de l’aide publique au développement française.
1.1.2. Montée en puissance du « codéveloppement »
Le traitement conjoint des thèmes de l’immigration et de l’aide au développement devient une tendance lourde en Europe. En France, l’articulation entre ces deux thèmes s’opère autour de la notion de « codéveloppement ». La création d’un ministère à « l’immigration, l’intégration, l’identité nationale et au codéveloppement » a donné un nouveau relief à ce thème du codéveloppement. Ce rattachement du codéveloppement à un ministère chargé de gérer les flux migratoires a suscité de grandes inquiétudes chez de nombreux acteurs du développement quant à la nature de la relation entre ces futures actions, la politique de maîtrise des flux migratoires et celle de la politique de coopération au développement.
Le Ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement, a depuis précisé que non seulement il comptait mener une politique de « codéveloppement » mais également qu’il concevait l’ensemble de l’APD avant tout comme un instrument au service de la politique de « maîtrise des flux migratoires » et que par conséquent, ses orientations sectorielles et géographiques devaient être arrêtées à partir de leur impact supposé sur les flux migratoires.
Par ailleurs, le ministre a entamé une série de négociations avec les principaux pays d’origine des migrants pour conclure des accords de « gestion concertée des flux migratoires et de codéveloppement », qui contiennent donc à la fois des dispositions relatives à la maîtrise des flux migratoires et des actions d’aide publique au développement. Cette imbrication grandissante entre une partie de la politique d’APD et celle de « maîtrise des flux migratoires » se traduit dans le PLF 2008 par la création d’un programme dédié au « développement » au sein de la mission « aide publique au développement ».
1.1.3. Relations institutionnelles du MAE avec les ONG
L’évolution du dispositif public d’appui aux ONG et de ses outils tend à une instrumentalisation croissante des ONG comme opérateurs des politiques publiques. Les ONG comprennent mal, que contrairement à ses partenaires de l’OCDE, la France peine autant à concevoir sa politique de coopération autrement que d’Etat à Etat ou au niveau inter étatique, alors que la reconnaissance de la contribution des ONG à l’efficacité de l’aide progresse au niveau national et international parmi les acteurs de la coopération et du développement.
Le Ministère des Affaires Etrangères a été, en fin d’année 2007, soumis à deux missions d’évaluation dans le cadre de la Revue Générale des Politiques Publiques (RGPP) : l’une concerne son réseau diplomatique et l’autre la mission « Aide Publique au Développement ». Ces missions vont aboutir début 2008 à une nouvelle réforme de la coopération française qui aura bien entendu des impacts sur le dispositif d’appui à la coopération non gouvernementale. Les ONG françaises ont souhaité que l’évolution du dispositif d’appui à la coopération non gouvernementale fasse l’objet, dès le début de l’année 2008, d’une discussion paritaire afin de ne pas, une fois de plus, êtres mises « devant le fait accompli ».
1.1.4. Déconcentration des crédits MAAIONG aux ambassades
Les résultats de l’évaluation du dispositif de déconcentration des crédits MAAIONG aux ambassades n’ont pas été, comme il était initialement prévu, débattus entre les ONG et les pouvoirs publics. Or, pour les ONG, la déconcentration n’apporte pas de réponses aux questions qui étaient sensées la justifier.
Ainsi, en particulier :
La déconcentration ne résout pas le soi-disant saupoudrage des financements, elle a au contraire tendance à le renforcer ;
La qualité (et l’intensité) du suivi (et de l’évaluation) par le SCAC est fortement liée à l’adéquation entre les ressources humaines du SCAC et les projets soutenus ;
La déconcentration nuit à la cohérence d’intervention des ONG dans la mesure où celles-ci sont obligées de discuter SCAC par SCAC leur programme d’action, en fonction notamment des priorités de chaque SCAC.
La déconcentration renforce l’incertitude des ONG en matière de gestion financière (engagements annuels, dégressivité des financements) et de gestion contractuelle.
1.1.5. Facilité d’innovation sectorielle de l’Agence Française de Développement
Souhaitant mieux prendre en compte les spécificités opérationnelles des organisations non gouvernementales et faire davantage appel à leur capacité d’innovation, l’Agence Française de Développement a créé en 2007 une Facilité d’innovation sectorielle (FISONG) dédiée au financement d’opérations « innovantes » portées par des ONG. La FISONG participe à l’effort des pouvoirs publics français visant l’atteinte de l’objectif de doublement de l’aide au développement mise en œuvre par les ONG françaises d’ici 2009.
Cet instrument a pour objet :
De valoriser et d’encourager les capacités d’innovation et de capitalisation des ONG ;
De tester des méthodologies ou des approches innovantes dans des secteurs d’intervention de l’AFD dans la perspective d’éventuelles extensions à plus large échelle ;
De favoriser une capitalisation mutuelle AFD-ONG sur des thèmes d’intérêt commun ;
De renforcer le partenariat avec les ONG comme vecteurs d’aide adaptés à des situations d’absence ou de défaillance des maîtrises d’ouvrages publiques : Etats « fragiles », politiques sectorielles déficientes, absence de maîtrises d’ouvrages nationales ou régionales ;
D’utiliser la capacité de réactivité et le réseau de partenaires locaux des ONG pour répondre à des situations d’urgence.
Le montant dédié à la FISONG, pour la période 2007-2009, s’élève à 15 millions d’euros. Entre la fin de l’année 2007 et le début de l’année 2008, quatre appels à candidatures ont été lancés dans les secteurs sélectionnés conjointement par l’AFD et les ONG : interventions dans un contexte de post-crise, eau et agriculture, santé et microassurance, insertion des jeunes issus de l’éducation professionnelle.
1.2. Au niveau européen
1.2.1. Programme acteurs non étatiques et autorités locales de l’UE
Les négociations menées depuis plusieurs années entre les ONG européennes et la Commission ont abouti en 2007 à la mise en place effective d’un programme « Acteurs non étatiques - Autorités locales ». Ce nouveau programme est ouvert à tous les acteurs de la société civile du Nord et du Sud. Trois types d’appel d’offre seront lancés en 2008 :
Actions menées dans un seul pays partenaire et concernant 68 « pays prioritaires ». Dans chacun de ces pays des appels à propositions vont être publiés et seront gérés directement par les délégations pour un montant global de 109 millions d’euros.
Actions dans les pays moins avancés ou les pays à faible revenu non inclus dans la liste des 68 pays prioritaires. L’appel sera géré depuis Bruxelles. L’enveloppe pour ce type d’appel à propositions est de 29 millions d’euros.
Actions multi pays et/ou multi acteurs menées dans au moins deux pays éligibles à ce programme, pour une enveloppe de 35 millions d’euros.
1.3. Au niveau international
1.3.1. Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide
Les gouvernements ont adopté à Paris en 2005 une déclaration sur l’amélioration de l’efficacité de l’aide : appropriation de leurs stratégies de développement par les gouvernements bénéficiaires, alignement des bailleurs sur ces stratégies et harmonisation de leurs pratiques. Largement laissé de côté au moment de l’adoption de la Déclaration de Paris, la société civile est aujourd’hui un peu mieux prise en compte à travers la mise en place du Groupe Consultatif de la Société Civile.
Dans le cadre de la préparation du prochain « Forum de Haut Niveau » à Accra en septembre 2008, le Groupe consultatif a organisé une série de consultations auprès des OSC et des parties prenantes, dont les résultats seront présentés lors du Forum. Il s’agit pour la société civile d’atteindre deux résultats principaux :
Une reconnaissance accrue des rôles que jouent les organisations de la société civile en tant que parties prenantes de l’architecture internationale de l’aide ;
Une analyse critique de l’applicabilité et des limites de la Déclaration de Paris : les représentants de réseaux ou de plate-formes nationales ou régionales s’accordent pour pointer la portée limitée de la Déclaration de Paris. Les principes énoncés concernent exclusivement les relations entre gouvernements donateurs et récipiendaires, et répondent avant tout à une logique technique de gestion de l’aide et de baisse des coûts de transaction.
2. Contexte dans les secteurs d’intervention
2.1. Dynamique de territoire et développement communal*
Le contexte local et national de la décentralisation est en pleine mutation. Les gouvernements béninois et malgache ont engagé un certain nombre de réformes institutionnelles qui devraient se concrétiser en 2008.
Au Bénin, il s’agit de :
Achèvement du processus de décentralisation, engagé depuis 2003, avec de nouvelles élections communales et les élections concomitantes des conseils villageois ;
Révision prévisible des Plans de Développement Communaux ;
Adoption des lois sur l’intercommunalité ;
Mise en œuvre de la politique nationale de l’aménagement du territoire ;
Mise en place d’un fonds national d’appui aux investissements communaux, le FADeC.
A Madagascar, au niveau national, le Gouvernement s’est engagé à renforcer le processus de décentralisation. Cette volonté politique et stratégique se manifeste concrètement aux niveaux juridique, institutionnel, technique et financier.
Au plan politique, l’Etat a défini ses stratégies d’interventions déclinées dans quatre documents de référence : Madagascar Action Plan (MAP), Lettre de Politique de Décentralisation et de Déconcentration (LP2D), Programme National de Décentralisation et de Déconcentration (PN2D) et Politique Nationale d’Aménagement du Territoire (PNAT).
Au plan juridique et institutionnel, l’Etat s’est donné pour objectif d’améliorer les textes existants et d’assurer leur cohérence. Les premiers changements concernent l’organisation, le fonctionnement et les attributions du fokontany, les réformes de la fiscalité locale, les transferts financiers de l’Etat vers les Communes et la promotion de l’intercommunalité.
Enfin au plan technique et financier, Madagascar a entamé la phase d’opérationnalisation des deux dispositifs nationaux d’accompagnement de la décentralisation : les Centres d’Appui aux Communes (CAC) et le Fonds de Développement Local (FDL).
*Le nom de ce département a changé en 2009 ; il se nomme dorénavant « Ingénierie, management et gouvernance des territoires »
2.2. Entreprises de services et organisations de producteurs
L’année 2007 a été marquée par une hausse spectaculaire du cours des matières premières agricoles à travers le monde. Poussés par un contexte climatique peu favorable et une forte demande, les prix du riz, du blé et du maïs ont atteint des niveaux historiques. Si l’augmentation exceptionnelle des cours des produits alimentaires ces six derniers mois est en partie due à des événements conjoncturels, notamment la sécheresse dans certains pays, plusieurs phénomènes d’ordre structurel, du côté de l’offre comme de la demande, permettent de prévoir une persistance de cours élevés dans les prochaines années.
Cette hausse historique des cours offre des perspectives sans précédent pour l’agriculture africaine, qui a gravement souffert par le passé de la baisse continue des prix des denrées agricoles sur les marchés mondiaux. Avec des produits importés de plus en plus chers, les prix des produits africains redeviennent attractifs. Les villes du continent devront davantage se tourner vers les marchés locaux, nationaux et régionaux pour leur approvisionnement.
De plus la communauté internationale prend conscience de son devoir et de l’intérêt d’accompagner ces efforts pour que les campagnes africaines puissent à l’avenir nourrir les villes du continent. Le développement de l’agriculture africaine redevient ainsi une priorité.
Sur le plan agricole, en Afrique de l’Ouest (Bénin, Burkina, Mali et Togo), l’année a été caractérisée par une pluviosité normale mais mal répartie (périodes de sécheresse et d’inondation) et la production céréalière est restée satisfaisante en dehors des zones structurellement déficitaires. La filière coton a connu de nombreux problèmes : net fléchissement des rendements ; retards de paiement aux producteurs ; chute des prix observée sur les marchés internationaux.
En Ethiopie, le secteur agricole a connu de bonnes conditions climatiques même si de fortes précipitations ou le gel ont affecté les récoltes dans certaines zones. Une croissance de la production de 10% est annoncée pour les oléagineux, les légumes secs et les céréales, sauf pour le blé dont la récolte dans le Balé (connu pour être le grenier à grain de l’Ethiopie) a été affectée par les fortes pluies.
A Madagascar, le Gouvernement a lancé une « Révolution Verte », partie intégrante d’un plan d’action gouvernemental 2007/2012, qui doit permettre au pays de devenir excédentaire et exportateur (entre autre de riz) et qui impose au Gouvernement de s’impliquer en priorité autant dans la fourniture d’intrants que la formation des producteurs et la promotion de systèmes d’accès aux marchés. Cette politique n’a pas jusqu’à maintenant eu les premiers impacts annoncés et espérés par la population.
2.3. Systèmes financiers décentralisés
En peu de temps, le paysage de la microfinance en Afrique a été profondément modifié. De nombreux nouveaux acteurs entrent en scène avec des modes d’intervention, des enjeux et une culture différents. Les bailleurs de fonds bi et multilatéraux traditionnels changent aussi leur modes d’intervention, préférant « investir » dans des « programmes » de niveau intermédiaire jugés moins risqués. Les banques et les fonds d’investissement privés investissent dans des « banques de microfinance » ou des filiales spécialisées, dans les cent premières IMF avec des attentes de rendement relativement court terme, poussant ces IMF vers une clientèle plus aisée et plus « sûre ». Les opérateurs et ONG doivent, dans ce contexte, développer une nouvelle offre et se positionner, seuls ou en alliances stratégiques, pour pouvoir atteindre une certaine masse critique.
Le secteur de la microfinance est rentré clairement dans une ère de turbulence forte. De nombreux leaders appellent à un retour à des « fondamentaux » et des valeurs de base de la microfinance en recommandant de créer un consensus sectoriel autour de codes éthiques, de performances sociales et de recherche d’impact (autour des ODM).
Trois phénomènes concourent au changement du paysage du secteur dans la sous région « Afrique de l’Ouest » :
Révision de la loi portant sur les institutions de microfinance, autorisant des entreprises de tout statut juridique à solliciter un agrément auprès des autorités de tutelle pour exercer une activité d’épargne et de crédit.
Arrivée de nouveaux acteurs créant des « banques de microfinance » sous forme de sociétés anonymes, fortement dotées de capitaux et qui interviennent avec une agressivité commerciale. La concurrence devient rude en zones urbaines, mais aussi dans certaines zones rurales.
Interventions grandissantes des Etats qui reprochent aux IMF, dans leur quête de pérennité financière, de ne pas toucher un public très défavorisé.
La situation de Madagascar est assez proche de celle de l’Afrique de l’Ouest, avec l’avènement d’une nouvelle loi de microfinance ouverte aux SA, l’arrivée de plusieurs nouveaux acteurs créant des « banques de microfinance » à partir de capitaux étrangers.
Au Cameroun, les Coopec « d’affaires », créées par des anciens banquiers se développent rapidement et ont dépassé les réseaux mutualistes et les réseaux d’associations de microfinance (CVECA, MC2, etc.). Elles s’adressent en priorité à une clientèle urbaine de petites et moyennes entreprise mais commencent à s’intéresser au monde rural.
En Afrique de l’Est, la microfinance a connu un certain développement pendant cette période due à des cadres législatifs et réglementaires plus favorables (nouvelle loi microfinance au Kenya et en Tanzanie, révision de la loi en Ethiopie).
2.4. Systèmes de santé et prévoyance sociale
L’année 2007 constitue peut-être une année charnière de l’évolution du secteur de la mutualité en Afrique. Pour diverses raisons (objectif du millénaire, pression de l’aide internationale, ou stratégie politique), les gouvernements souhaitent trouver des réponses rapides et globales à l’accès aux soins de la population. Si dans ce contexte, les mutuelles de santé sont regardées avec intérêt, leur faible portée incite les gouvernements à mettre en œuvre des stratégies alternatives à l’échelle nationale ou non dans l’objectif d’atteindre une portée significative à court terme. Même si cette tendance est présente en Afrique de l’Ouest, c’est surtout en Afrique de l’Est qu’elle est plus marquée.
Au Kenya, il existe une volonté du gouvernement d’accroître la portée du NHIF dans le secteur informel mais les modes d’intervention du NHIF dans la mise en œuvre de cette politique ne sont pas encore adaptées. La transformation annoncée n’a pas encore eu lieu et se heurte, entre autres, à une concurrence institutionnelle, avec le National Social Security Fund. Ce dernier, en tant que gestionnaire de toute la protection sociale des employés, a l’ambition de créer une branche maladie.
En Tanzanie, les déclarations relatives à l’instauration d’un partenariat entre acteurs publics et privés, se sont multipliées. Pourtant, dans le district de Mbozi, la situation de l’hôpital confessionnel partenaire du projet reste problématique en raison de la diminution des concours financiers de l’Etat. De même il n’existe toujours pas de cadre fixant les termes du partenariat entre les organismes de financement publics (NHIF et CHF) et privés (les SMHIS appuyés par le projet).
En Ouganda, le gouvernement a fait adopter les textes fondateurs du NHI, National Health Insurance. Selon le projet de loi, celui-ci couvrira les activités des microassureurs privés qu’ils soient ou non à base communautaire. L’ambition du NHI est de couvrir de façon obligatoire, les salariés du secteur formel, mais également et de façon volontaire les actifs du secteur informel.
II. Evolution des programmes
L’évolution des programmes sur l’année 2007 est présentée en référence aux quatre axes politiques majeurs définis dans le cadre de son plan d’orientation stratégique :
Construire avec les compétences du Sud des partenariats professionnels, des réseaux thématiques et des alliances stratégiques
Renforcer les sociétés civiles du Sud en appuyant la construction et le développement d’institutions durables au service des populations
Relever le triple défi de l’efficience, de la performance sociale et de la gouvernance au niveau des institutions partenaires
Participer avec les institutions partenaires à l’élaboration des politiques publiques et à la mise en œuvre des approches sectorielles
1. Construction de nouveaux partenariats
1.1. Dynamique de territoire et développement communal
Les deux nouvelles actions du département initiées à Madagascar durant l’année 2007 ont été mises en œuvre en partenariat avec l’ONG « Territoire et Développement ». Le CIDR a établi avec cette ONG un partenariat de co-promotion pour la mise en œuvre de la deuxième phase du « Programme de Développement Local Urbain de la SAVA » et du nouveau programme de coopération décentralisée entre les Régions Diana et la Région Picardie. Le partenariat s’appuie sur une définition conjointe d’objectifs et une mise en commun de compétences et de moyens afin de permettre le renforcement des capacités de l’ONG et l’atteinte de son autonomie.
1.2. Entreprises de services et organisations de producteurs
Durant l’année 2007, des partenariats de copromotion ont été définis ou redéfinis avec les plates-formes, structures nationales de promotion des ESOP. Chacun de ces partenariats repose sur :
Un nouveau programme défini pour la période 2007-2010 : ces programmes sont centrés sur le renforcement des plates-formes locales, à travers l’extension de leurs activités, la consolidation de leur autonomie technique, organisationnelle et financière, et le développement de leurs réseaux de partenaires locaux.
Une convention cadre pluriannuelle de partenariat, précisant les objectifs généraux d’activités et de renforcement des capacités de l’ONG, les rôles et responsabilités de chacun dans la mise en œuvre du programme et dans les relations institutionnelles et financières, nationales et internationales.
Un contrat annuel d’objectifs et d’appui technique du CIDR à la plate-forme locale.
Cette démarche est a présent systématiquement mise en œuvre :
Au Mali avec ICD : renouvellement des modalités de partenariat mises en place au cours de la phase précédente
Au Togo-Bénin avec ETD et en Ethiopie avec FFARM : ces organisations créées par des anciens cadres de projets sont devenues autonomes, et ont établi un partenariat de copromotion avec le CIDR pour la mise en œuvre de leur nouveau programme 2007-2010.
Au Burkina Faso avec APME-2A et à Madagascar avec HARDI : ces deux organisations menaient déjà indépendamment du CIDR des interventions sur plusieurs programmes de développement. Approchées par le CIDR, elles se sont montrées particulièrement intéressées par l’intégration de la démarche ESOP et de sa promotion à leur stratégie et leurs activités.
1.3. Systèmes financiers décentralisés
Le département a en 2007 apporté son appui à une nouvelle ONG spécialisée en microfinance à Madagascar, FIDEV (Finance et Développement) créée par l’ancien directeur de l’institution de crédit Vola Mahasoa. Le département a soutenu techniquement et financièrement la réalisation d’une étude de faisabilité pour le lancement d’une IMF de crédit solidaire dans le Nord Ouest de Madagascar. Cette initiative a été reçue très favorablement par les autorités locales et les clients potentiels. Une co-promotion du projet entre CIDR et FIDEV est prévue courant 2008.
Les deux établissements de microfinance de crédit solidaire lancées en 2007 à Garoua et Maroua au Cameroun sont une co-promotion de CIDR et de MIFED Cameroun.
La nouvelle phase du programme d’appui aux IMF du Mali a été conçue durant l’année 2007 en partenariat avec un nouvel opérateur national, spécialisé en microfinance, MIFED Mali, créé par un ancien collaborateur du CIDR. MIFED sera co-signataire de la convention entre la BNDA et CIDR, sur financement AFD, positionné comme opérateur national du programme.
Enfin, des contacts ont été pris en fin d’année avec SERFI Tchad, organisation privée tchadienne créée par un praticien de la microfinance qui a été formé par le CIDR. Des collaborations institutionnelles sont prévues sur tout le territoire du Tchad, en vue de co-promouvoir de nouvelles opérations de microfinance, rurales et urbaines.
Avec ces quatre ONG nationales spécialisées, le CIDR a développé des alliances stratégiques inscrites dans la durée et visant à proposer une offre de service en microfinance, adaptée à l’évolution du secteur dans ces différents pays.
2. Renforcement des processus d’institutionnalisation
2.1. Dynamique de territoire et développement communal
Dans ses programmes, le département appuie l’institutionnalisation de structures intercommunales.
Dans les Collines (Bénin), les six communes se sont regroupées au sein d’un Groupement Intercommunal (GIC). Cette année 2007 a été la première année de son nouveau programme quinquennal dont la mise en œuvre a été contractualisée avec le Conseil Régional de Picardie.
Dans l’Alibori (Bénin), les six communes du Département ont mis en place une Association pour la Promotion de l’Intercommunalité dans le Département de l’Alibori (APIDA). Depuis mi-2006, le CIDR accompagne cette association intercommunale dans la création d’un Service Intercommunal d’Appui Conseils (SIAC).
2.2. Entreprises de services et organisations de producteurs
Le processus d’institutionnalisation des ESOP a fait l’objet, en 2007, d’un travail de capitalisation. A partir des expériences menées, principalement au Mali, au Togo et au Bénin, le département a formulé des enseignements et des recommandations méthodologiques mises à la disposition des cadres des plates-formes chargés d’accompagner les ESOP.
Par ailleurs, pour consolider et pérenniser les services fournis par les ESOP aux producteurs il s’est révélé nécessaire de mettre en place des structures de second niveau, de type groupements d’intérêt économique (GIE) ou réseaux d’ESOP. Ces structures de second niveau sont déterminantes par leur capacité à répondre à des marchés plus exigeants en volume, qualité, logistique, etc. tout en réalisant des économies d’échelles sur les approvisionnements en intrants, et les coûts liés à la commercialisation.
En 2007, plusieurs recherches-actions ont été poursuivies dans ce domaine :
Au Mali avec le GIE Danaya Nono, chargé de la promotion commerciale à Bamako des transformations fromagères du réseau des laiteries. Une dynamique d’entreprise est recherchée à travers l’appui à 2 promoteurs de ce service commercial.
Au Togo, avec la mise en place à Lomé d’une force de vente commune aux unités de transformation du riz, ayant établi une politique marketing concertée, l’harmonisation des normes de qualité et du packaging, la prospection de marchés, la répartition et la planification des ventes, l’organisation logistique. Le réseau s’est doté de moyens communs à coûts partagés entre les ESOP au prorata de leurs activités. L’expérience a montré la nécessité d’institutionnaliser cette démarche en entreprise.
A Madagascar-Tuléar, le GIE Toky, associant les ESOP rurales et les unités urbaines de transformation à Tuléar, et juridiquement constitué en 2006, a été accompagné dans son développement. L’année 2007 a montré les limites de cette organisation, dont le directeur resté dans une démarche projet n’a pas réellement pris la mesure des particularités.
2.3. Systèmes financiers décentralisés
En 2007, le département a accompagné l’institutionnalisation et l’autonomisation de deux IMF :
Vola Mahasoa, à Madagascar, qui a été transformé en SA et qui a déposé un dossier d’agrément auprès de la COBAC pour un statut d’EMF de catégorie 2 ; Réseau de CVECA de la Boucle du Mouhoun, qui a aussi déposé son dossier auprès des autorités de tutelle pour une Convention-cadre.
Ces deux IMF sont autonomes financièrement ou très proches de l’être et autonomes techniquement avec des organes fonctionnels et des équipes qualifiées en place.
Au Togo, le département a démarré une collaboration avec deux IMF existantes : WAGES et TIMPAC, par des appuis en renforcement de leurs capacités institutionnelles : plans d’affaires, manuels de procédures de crédit, systèmes d’information et de gestion.
En Afrique Centrale, là où l’offre de microfinance est encore faible, le département a lancé de nouvelles initiatives de microfinance, en vue de construire des institutions professionnelles et pérennes : deux institutions de crédit solidaire à Maroua et Garoua au Cameroun, un réseau de CECA en milieu rural au Nord Guéra au Tchad.
2.4. Systèmes de santé et prévoyance sociale
Au Bénin le RAS et ses structures d’appui (AIMS et SAD) ont bénéficié de quatre missions d’appui technique et méthodologique et de formation dans les domaines suivants : planification stratégique, délégation de la gestion des sinistres à des gestionnaires mutualistes, négociation des contrats avec la coopération suisse. Les capacités de la coordination technique du réseau ont été significativement renforcées. Celle des organes de gouvernance (Bureau et Conseil d’Administration) sont encore à consolider.
Pour permettre à l’UMSGF d’assumer la maîtrise d’œuvre du programme, le département a organisé une mission en développement organisationnel. Celle-ci a permis à l’équipe de l’Unité Technique et aux membres du Bureau de l’Union de partager une vision commune du développement du réseau, d’adopter une culture entrepreneuriale. Les concertations et les relations de travail entre l’Unité Technique et le Bureau ont gagné en efficacité. Les compétences des membres du Bureau en gestion des ressources humaines et en suivi budgétaire et des activités ont été renforcées.
Aux Comores décision a été prise de placer le service technique sous la gouvernance du réseau. Une mission d’appui technique a porté sur la planification de la phase 2008-2010 et sur la formation de l’AMSN au pilotage du réseau.
Au Kenya, l’ONG Afya Yetu a bénéficié d’un appui pour effectuer son diagnostic organisationnel, première étape de l’élaboration de son plan d’orientation stratégique à 5 ans. Des formations complémentaires lui ont été délivrées à l’occasion d’une mission d’appui technique : gestion de l’assurance maladie et système comptable des mutuelles, suivi du risque et les indicateurs de performance.
3. Augmentation de l’efficience et mesure de la performance sociale
3.1. Dynamique de territoire et développement communal
Au niveau du département, le renforcement des capacités des communes a porté sur le développement organisationnel, la maîtrise d’ouvrage, la planification du territoire, la fiscalité, la promotion du développement économique, etc.
Le département a également accompagné la mise en œuvre du plan de renforcement organisationnel du CDEL, élaboré en 2006. Pour compléter cette approche, il a aidé le CDEL à finaliser son plan d’orientation stratégique à 5 ans dont la mise en œuvre sera contractualisée avec une ONG suisse.
3.2. Entreprises de services et organisations de producteurs
Le département a réalisé en 2007 un travail d’évaluation des effets et impacts de la démarche sur les producteurs et leur environnement sur deux unités du Togo, l’une sur la filière soja et l’autre sur la filière riz. Ce travail a été prolongé par une étude comparée de l’efficience des ESOP riz et soja au Togo, et lait au Mali. Il en ressort que le système ESOP dans ces contextes constitue une approche de développement efficiente, à la fois en termes social, économique et financier :
Les ESOP augmentent et sécurisent les revenus des petits producteurs, tant en direct sur les filières appuyées que par effets de levier sur d’autres productions vivrières. Ces revenus permettent de financer la scolarisation des enfants (notamment des filles), des investissements productifs, des dépenses exceptionnelles (ce qui limite la vulnérabilité des ménages). Bien qu’il n’ait pas été possible de comparer les résultats obtenus avec d’autres systèmes d’accès au marché impliquant des petits producteurs, il est possible de considérer que le niveau de retour sur investissement atteint dans les ESOP est très satisfaisant.
3.3. Systèmes financiers décentralisés
En 2007, le département a continué son travail de promotion d’une démarche de « performance sociale » auprès des IMF qu’il appuie, en lançant une mission d’accompagnement à l’auto-évaluation des performances sociales auprès des deux réseaux de CVECA du Cameroun. Une analyse transversale a été conduite visant à faire ressortir les spécificités liées aux contextes géographiques et socio-culturels des deux IMF et les points communs qui relèvent plutôt de la méthodologie appliquée, celle des CVECA.
Sur le plan de l’efficience des IMF rurales, PAMIGA a organisé un atelier en mars 2007, à Ségou, réunissant l’ensemble des réseaux CVECA du Mali et du Burkina, sur la base d’une étude transversale réalisée sur ce thème en 2006. Les recommandations de cet atelier portait sur la nécessité de promouvoir de nouveaux produits pour élargir la clientèle servie, augmenter les volumes des transactions, diversifier les risques et atteindre une masse critique ainsi que l’amélioration des compétences en gestion de trésorerie et des liquidités par un rapprochement avec les banques.
Une réflexion a été engagée sur les méthodes à appliquer pour parvenir à améliorer la gouvernance des IMF rurales, compte tenu des handicaps en matière de ressources humaines. Une approche plus structurante, passant par la construction de banque faîtière impliquant des partenaires privés, professionnels neutres semble prometteuse et sera approfondie en 2008, dans différents pays où ce type de structure pourrait être opportun.
3.4. Systèmes de santé et prévoyance sociale
Dans les pays d’Afrique anglophone la démonstration de la plus grande efficience des structures de la société civile gérant de la micro assurance maladie par rapport à des structures étatiques ou para étatiques est une condition de leur pérennité. En Tanzanie, cette démonstration est en cours, ce qui devrait logiquement être à l’origine d’un rapprochement avec le système public (CHF) au cours de l’année à venir.
Pour les réseaux d’Afrique francophone, dont la gouvernance mutualiste est fortement affirmée et reconnue, l’enjeu est d’abord l’efficience de leurs services techniques qui conditionnent en grande partie leur viabilité. Pour ce faire, le département a piloté la réalisation d’un logiciel professionnel de gestion et de suivi du risque. Un contrat d’appui à la maîtrise d’ouvrage assumée par le département a été passé avec le cabinet CGR et un contrat de prestations de services avec la société Manobi en charge de la gestion du logiciel.
4. Participation à l’élaboration des politiques publiques
4.1. Dynamique de territoire et développement communal
En 2007, la mise en œuvre de la composante « Appui institutionnel à la décentralisation » du programme d’appui de l’AFD au Budget Programme par Objectifs dans le Département des Collines s’est poursuivie. Le transfert de la maîtrise d’ouvrage aux communes, se fait progressivement, chaque étape étant franchie en collaboration et concertation avec la Direction Générale de l’Eau. Ce programme sera ainsi reproductible indépendamment de la présence du CIDR dans les Collines. Le programme PDL-ADECOM dans le département de l’Alibori est mis en oeuvre dans le cadre d’un comité de pilotage national. Cette approche nationale favorise la communication avec les différents Ministères concernés. Toujours au Bénin, la reconnaissance en 2007 de la fonction d’animation territoriale par l’Etat est le fruit d’un long plaidoyer au niveau national.
A Madagascar, l’année 2007 a également constitué l’occasion de renforcer le dialogue politique avec les instances nationales en ce qui concerne l’adaptation des fonds d’investissement au FDL national, le repositionnement de la collectivité régionale dans les dispositifs, l’articulation de la structure technique intercommunale avec le dispositif d’appui aux communes préconisé par le MDAT (Cellule d’appuis aux communes - CAC).
Dans ces deux pays, le département a obtenu un ancrage national de sa « démarche de territoire ». Il a, à travers ses coordinations nationales (en partenariat avec Territoire et Développement pour Madagascar), pu défendre cette approche dans les instances nationales de concertation sur les politiques de décentralisation et de développement local.
4.2. Entreprises de services et organisations de producteurs
Le film documentaire sur la démarche ESOP réalisé en 2006 au Togo a été largement diffusé en 2007, au Togo, au Bénin, et dans d’autres pays d’Afrique de l’Ouest. Il a ainsi contribué au débat sur le lien entre marchés locaux et développement de l’agriculture familiale.
Le dialogue politique a également pu s’instaurer via les démarches de demande d’agréments fiscaux favorables aux ESOP. Au Bénin, à l’instar de ce qui a été réalisé avec succès au Togo en 2005, elles ont constitué en 2007 un très bon vecteur de dialogue car permis d’échanger, avec les instances gouvernementales concernées et les décideurs, sur la problématique du développement de l’agriculture familiale.
4.3. Systèmes financiers décentralisés
Le département a participé activement à deux événements internationaux en microfinance, la semaine de microfinance organisée par la plate-forme européenne à Luxembourg en novembre 2007 et la conférence de la fondation FARM sur le financement de l’agriculture à Paris en décembre 2007.
A ces occasions, le département a pu apporter des contributions aux débats en cours sur l’analyse critique des évolutions récentes de la microfinance et sur les innovations en matière de financement d’entreprises insérées dans des filières agricoles et agroalimentaires. Les positions défendues sont celles d’une « microfinance éthique et socialement responsable », qui lutte contre la pauvreté en promouvant l’épargne, en éduquant financièrement les clients les plus vulnérables et en pratiquant une transparence financière vis à vis des clients ; cette microfinance encourage l’esprit d’entreprise parmi les ruraux pour les insérer dans des filières économiques rentables, créatrices de richesse et d’emplois en milieu rural.
4.4. Systèmes de santé et prévoyance sociale
Le Réseau Alliance Santé au Bénin (RAS), l’Union des Mutuelles de Santé de Guinée Forestière (UMSGF) et l’Association des Mutuelles de Santé de Ngazidja (AMSN) aux Comores sont actuellement les plus gros réseaux structurés de mutuelles de santé dans chacun de ces pays. Au cours de l’année leurs compétences en matière de dialogue politique se sont renforcées avec l’appui du CIDR.
Au Bénin, en 2007, la crédibilité et la capacité du RAS à établir un dialogue politique avec le Ministère de la Santé, son ministère de tutelle a pu se vérifier à deux occasions. Lors d’un plaidoyer effectué auprès du Ministère de la Santé, le RAS a apporté une contribution significative à la définition d’une politique de gratuité des soins pour les mères et les enfants. La participation du RAS en tant que Réseau des mutuelles de santé lors des états généraux de la santé a également permis de positionner les mutuelles comme un acteur majeur de la mise en œuvre de la politique de santé dans le pays.
En Guinée, un atelier national des opérateurs en microassurance s’est tenu à Kindia. La méthodologie et les résultats des mutuelles membres de l’UMSGF ont été appréciés.
Aux Comores, avec l’appui du BIT, le gouvernement est en train d’élaborer une politique nationale de protection sociale. L’approche mutualiste a été retenue comme un des axes d’amélioration de l’accès financier aux soins de qualité. Par ailleurs l’élaboration participative du plan d’action 2008-2010 de l’AMSN a vu la participation de la vice - présidence de l’Union des Comores et les directions générales de la santé des trois îles. Les autorités ont eu l’occasion de mieux comprendre l’action de l’AMSN afin de promouvoir son approche et faciliter les relations entre elles et les formations sanitaires publiques.
III. Evolution de l’organisation
1. Organisation fonctionnelle
Suite aux orientations fixées par l’Assemblée Générale de 2007, un certain nombre de mesures nouvelles ont connu un début de mise en œuvre au niveau de l’organisation du CIDR :
Renforcement de la cohérence et de l’efficience des départements par la mise en place de liens institutionnels systématiques entre programmes de développement sur le terrain, recherche développement opérationnelle , management des connaissances et renforcement des compétences, tout en gardant une cohérence d’ensemble ;
Mise en œuvre d’une démarche d’entreprise au niveau de chaque département, entre autre par la nomination d’un directeur par département et une rationalisation des services communs ;
Développement au niveau de chaque département de réseaux de compétences spécifiques et élaboration d’alliances techniques avec des partenaires externes.
Installation d’un bureau CIDR à Paris.
2. Organisation administrative et financière
La société Atalante est intervenue à deux reprises en 2007 pour perfectionner les fichiers de création de budget. Des essais ont été réalisés sur plusieurs projets par le responsable de la comptabilité qui maintenant maîtrise bien cet outil. Cependant, compte tenu des demandes des bailleurs de fonds, les budgets restent généralement établis sur des modèles spécifiques à ces bailleurs.
Le traitement des données comptables est réalisé de façon plus rapide grâce :
Aux échanges avec le terrain facilités par l’utilisation généralisée sur les projets d’Internet
Aux fiches DGT (données de gestion terrain) qui génèrent automatiquement les comptes emplois - ressources nécessaires à l’établissement des audits terrain
Aux fiches FGP (fiches de gestion des projets) dont les données terrain sont également automatiquement mises à jour.
La mise à jour plus fréquente des comptabilités terrain et des fiches FGP facilite l’établissement de points de situation internes sur les dépenses et recettes des projets. Cependant, en ce qui concerne les comptes rendus financiers, de plus en plus de bailleurs demandent à ce qu’ils soient audités annuellement. Ceci oblige à les préparer sur la base de rapports d’audits terrain avec des délais de réalisation un peu plus long.
3. Relations extérieures financières
En termes de relations extérieures financières, l’année 2007 a été marquée par les principaux points suivants :
Signature avec la Coopération française de six conventions de financement pluriannuel dont quatre pour des projets pays et deux pour des projets inter-pays.
Au niveau de l’Union Européenne, la déconcentration est à présent en place. Les contrats en cours se sont poursuivis et un nouveau contrat a été signé au Togo.
Les partenariats avec des ONG européennes se sont renforcés. De nouveaux partenariats ont été initiés en particulier avec OXFAM UK et diverses fondations privées européennes.
De nouveaux programmes ont également été négociés avec la Coopération suisse, au Bénin (Département du Borgou) et en Tanzanie, et avec la Coopération Espagnole (AECI) en Ethiopie.
4. Relations institutionnelles et communication
4.1. Réseau des ONG français
Le CIDR a poursuivi sa participation aux activités de Coordination SUD. Il a en particulier piloté à partir de mars 2007 la mise en place d’un « Fonds de renforcement institutionnel et organisationnel » (FRIO) des ONG françaises.
Le FRIO a pour objectif de renforcer l’efficience, le professionnalisme et l’adaptabilité des ONG françaises dans leur complémentarité avec les autres acteurs de la coopération et dans le cadre de leur rôle de renforcement des sociétés civiles du Sud. Les bénéficiaires du fonds sont des associations de droit français et leurs membres (salariés et bénévoles dirigeants ou non). Les différents types d’activités éligibles au cofinancement sont :
La formation des membres et personnels de l’ONG ;
Le conseil ou l’accompagnement individuel pour la réalisation d’une mission ponctuelle d’aide à la décision. La mise en œuvre des plans de restructuration des ONG ne pourra pas être cofinancée par le fonds ;
La réalisation d’études (recherche-développement, capitalisation, évaluation, etc.) ;
L’organisation d’ateliers de partage d’expériences et de restitution.
4.2. Réseaux et alliances stratégiques
Dans le cadre de son Plan d’Orientation Stratégique, au cours de l’année 2007, le CIDR a renforcé sa stratégie en terme d’alliance et de partenariat avec des promoteurs d’innovation (qualitative et quantitative) au Sud. Il a créé entre ces structures un réseau développant une vision commune et des stratégies concertées. Ce réseau offre à ses membres des services communs à forte valeur ajoutée : management des connaissances, développement organisationnel, réseau d’expertises et outil financier pour le développement des institutions (fonds d’études, fonds de renforcement organisationnel, fonds d’investissements, etc.).
5. Renforcement des compétences
La mise en œuvre du plan de formation pluriannuel du personnel permanent s’est poursuivie en 2007 avec la réalisation d’un module de formation de 4 jours sur le thème de la « Conduite du changement », réalisée par le bureau de consultants IDRH.
Cette formation avait pour objectifs de :
Etudier les principes et les méthodes pour disposer de quelques outils adaptés et appropriés afin de piloter la conduite du changement dans le cadre des projets CIDR et de formuler des préconisations en conduite du changement.
Partager une approche commune pour la conduite du changement : savoir anticiper le changement, construire et mettre en œuvre des plans d’action appropriés.
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Quelques articles de cet auteur :
BENIN – Département de l’Alibori - Programme de développement local et d’appui aux communes
BENIN – Département du Borgou - Appui suisse au renforcement de la gouvernance locale
BENIN – Département des Collines - Développement local et appui à la décentralisation
BENIN – Département des Collines - Programme d’appui au budget programme par objectifs de l’eau
MADAGASCAR – Région DIANA - Programme de développement des pôles urbains pour la promotion de l’intercommunalité de services et du développement local
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Rapport d’activités CIDR 2007
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